辛亥革命后，沙俄唆使外蒙王公活佛宣布独立，实际上为沙俄控制。1916年6月，袁世凯死后，段祺瑞掌握了北京政府的实权，以段祺瑞为核心的皖系军阀势力开始形成。皖系当权时期，外蒙时局动荡不安，特别是俄国十月革命后，日本和新成立的苏俄政府展开对外蒙的争夺。皖系军阀政府对外蒙采取了比较谨慎的态度，平息了外蒙的混乱，稳定了外蒙的局势，并于1919年撤销了外蒙“自治”。学术界对于这一时期的外蒙问题，多数集中于外蒙是如何“撤治”的，而对于皖系军阀如何经营外蒙，如何抵制日、苏对外蒙的图谋并无系统的研究。本文试就1916-1920年间皖系军阀掌权时期对外蒙的政策做一综述。

外蒙古，清朝时被称为“喀尔喀蒙古”，为中国北方边疆地区，与俄毗邻，有着重要的战略意义。清政府从清初起就在外蒙地区建立统治机构。1912年11月，沙皇俄国趁辛亥革命后中国动乱之机，策动外蒙王公宣布“独立”。1915年6月，袁世凯政府与俄蒙签订了《中俄蒙协约》(俄方称《怡克图条约》），议定外蒙古承认中国的宗主权，中俄两国承认外蒙古自治，为中国领土的一部分。外蒙实际上落入沙俄的掌控之中。

1916年6月，皖系军阀掌权后，因为外蒙重要的战略地位，对外蒙事务十分关注。又由于中国相对于沙俄的弱势地位，态度不敢过于强硬。所以皖系军阀对中国驻库伦办事大员陈箓的指示是力求在不引起沙俄干涉的条件下，维护中国对外蒙的宗主权。这一时期涉及的主要是唐努乌梁海问题。

唐怒乌梁海地区位于外蒙的西北部，是清代乌梁海的一部分，由乌里雅苏台将军直接管辖。1914年沙俄侵入并控制了唐努乌梁海地区。俄人在唐努乌梁海的殖民统治引起了当地人民的不满，向中国驻乌里雅苏台的佐理专员陈毅请求中国出面援助。陈箓在和库伦当局协商后，1916年8月2日致函国务院，建议北京政府依据《中俄蒙协约》在唐怒乌梁海地区设立佐理专员。当时正值皖系军阀初掌大权，外交总长唐绍仪辞职，暂以财政总长陈锦涛兼理。国务院会议后，致电陈箓，表示“以唐努乌梁海添设佐理员，既经外蒙官员承认，在我自当乘机进行，以遏俄人侵略之渐。惟现在大局未稳定，财政困难，更或惹起俄人怒抗之心，均应审慎瞻顾。”所以“当时政府矜慎。未即举行。”1916年11月2日，陈箓致函外交部，指出：“唐努乌梁海当然为我领土，岂可因国事多艰，自行放弃，默认归俄……贵部以暂行缓办，以免目前輟轎，恐过此以往，未必有再办之机会。”建议政府如果担心俄国，可避重就轻，由中国驻乌里雅苏台佐理专员兼管唐努乌梁海地区，国务院同意采取派员兼任的办法。但是驻乌里雅苏台佐理专员陈毅指出，兼任唐努乌梁海地区佐理专员之事，必须先与俄商议，否则易起事端。北京政府认为其言之有理，令中国驻俄公使刘仁静与俄商议。交涉期间，俄发生二月革命，交涉一度中断。随后，中国总统黎元洪和段祺瑞发生府院之争，继之张勋复辟，段祺瑞再造共和，南方孙中山发起护法运动，国内政局动荡，所以在唐努乌梁海设立佐理专员一事未有结果。

同时，陈箓还极力维护外蒙的安定，对于匪军及旧俄军队引起的骚乱能够谨慎对待。针对在库伦的中国山西、直隶两省商人的矛盾，1916年12月，陈箓提议成立商务总会，调节两派的关系，1917年3月，又分设东西两个事务所，分别由两省商人管理，这种折中的办法虽然不能完全解决两派的矛盾，但对于稳定外蒙的商务起到了作用。

1917年5月，陈箓因病辞职回京。8月，北京政府派陈毅接任库伦办事大员。陈箓在外蒙期间，沙俄在外蒙的势力很强，陈箓在有限的范围内，安抚各外蒙部落，抵制沙俄的侵扰，稳定外蒙局势，维护了中国在外蒙的权益。

十月革命爆发后，远东的政治格局发生变化，外蒙古的自治政权失去了沙俄政府的财政与军事支持，其统治岌岌可危。皖系军阀政府在这一阶段对外蒙采取了积极的政策。

(一）中国参与武装干涉苏俄及出兵外蒙

十月革命后不久，苏俄政府曾向参加一战的交战各国提议停战，进行和平谈判。协约各国未予理睬。1918年3月，苏、德两国单独缔结停战合约。于是协约各国以拯救因在西伯利亚攻击俄军而陷入德、奥联军重围的捷克军为名，决定共同出兵西伯利亚。日本企图将势力渗入中国东北及外蒙，实现称霸远东的目的，积极拉拢皖系军阀政府共同出兵。北京政府除中国兵力不足外，还担心日本会趁机控制中国的北满地区，所以婉拒了日本的提议，并向日本提出了解决日本占领山东问题及东三省悬案问题。但日本对此避而不谈，只坚持共同防敌，并向北京政府施加压力。为取得日本的支持，以武力统一中国，段祺瑞最后放弃了对山东问题的要求，同意缔结协定。1918年5月，中日缔结《中日陆军共同防敌军事协定》及《中日海军共同防敌军事协定》。通过这两个协定，日本取得了在中国驻兵及战时直接指挥中国军队的权力，并且变相地取得了控制中国东北铁路和资源的权力。

为抵制日本对中国满蒙的威胁，1918年8月22日，征得美、英等国同意后，北京政府发布《中国出兵海参崴宣言》，表示中国与俄毗邻，因俄局势动荡，根据美国政府的建议，向海参崴方面派出相当军队，与协约国一致行动；尊重俄国领土及主权，对内政毫不干涉。除了派兵赴海参崴参与协约国对苏俄的武装干涉外，在怡克图、库伦方面，中国也采取了比较积极的态度。

俄国十月革命后，苏俄政府担心帝国主义国家利用外蒙作为反对苏俄的基地，在《和平法令》中，指责“凡是把一个弱小民族合并入一个强大国家而没有得到这个民族的同意合并、希望合并的明确而自愿的表示，就是兼并或侵占别国领土的行为。”1918年2月，苏俄又向蒙古自治政府声明，苏俄将永远终止沙俄在外蒙古的政策，并无视中国对外蒙的主权，承认蒙古人民独立自主。苏俄还积极筹划派领事来外蒙，要求外蒙承认其领事，驱逐旧俄领事，并准备派兵护送新领事入外蒙，遭到外蒙拒绝。

皖系军阀政府此时对外蒙的局势十分关注。1918年初，俄国新旧两党在西伯利亚交战，怡克图形势危急。2月，怡克图佐理员张庆桐致电外交部，提醒政府“如怡(克图）城亦为多数党占据，……外蒙古必将多事，收拾甚难‘我政府如置俄事于不问则已，否则，一切似应预速筹备。”北京政府担心擅自出兵会引起纠纷，遭到俄蒙的反对，希望外蒙当局能够出面请中国派兵支援，所以电令陈毅“切询外蒙官府，对于防范俄乱党之侵入，有无确实办法。如能商妥由该官府请中国派兵驻扎，至俄乱平息为止，则派兵一事，自当切商陆、参两部筹划”。陈毅便与外蒙当局交涉出兵相助之事。但外蒙当局一方面担心中国出兵会引起仍在外蒙的旧俄领事的干涉，另一方面更担心外蒙当局的权力被削弱，所以拒绝了中国的提议。陈毅一面继续与其交涉，一面向内外蒙古交界的乌得和滂江派驻军队，以防有紧急事件发生而措手不及。

1918年5月，外蒙西部的乌梁海、科布多地区，因苏俄势力的渗入，也出现了危机。俄蒙势力被迫让步，驻乌旧俄领事提议请中国出兵维护秩序。外蒙此时已无维护秩序的实力，也同意中国派兵入蒙保护，必要时可以再增派。7-9月，中国军队分批抵达库伦，维护外蒙的安全。

1918年中国政府向库伦派驻军队，除了应库伦当局的请求，防范苏俄势力的侵扰外，也有防止日本趁乱侵略外蒙的意图。1918年9月19日，因苏俄势力向外蒙渗透，日本也觊觎外蒙，陈毅电请政府自行担任库怡出兵防敌事。10月2日，陈毅又致电北京政府，提醒政府必须防止日本侵略外蒙，建议政府速备重兵，必要时派往库伦、怡克图。派驻库伦的中国军队虽然数目不多，但对于稳定库伦的局势，安定外蒙民心起了重要作用。同时，在外蒙的中国官员，无论是军官还是文官，都对外蒙的主权非常关注，纷纷建议政府趁外蒙局势动荡之机，采取有力措施，收回主权与利权，如废除《中俄蒙协约》、夺回被旧俄侵占的唐努乌梁海等地区。这些官员的建议对于皖系军阀政府的决策都产生了积极的影响。

(二)收复唐努乌梁海

陈毅就任库伦办事大员后，对解决唐努乌梁海问题积极起来，建议政府先行派员调查唐努乌梁海的情况，了解事情后，再与俄方交涉。1918年5月4日，国务会议依据陈毅建议，任命严式超为调查员，带两名办事员和一队卫队进入乌梁海调查。严式超到达库伦后，与陈毅商议唐努乌梁海的局势，认为此时俄人在乌梁海地区的实力仍然很强，只凭库伦派出一队卫队，难以达到支援乌梁海的目的，希望北京政府派兵支援。陈毅更指出唐努乌梁海与俄仅一山之隔，与怡克图的地位同等重要，所以政府应该在此两处地区增兵。俄驻库伦领事得知后，对中国调兵一事提出抗议。但是因事关重要问题，且旧俄在外蒙势力渐衰，陈毅没有理会俄领事的抗议。9月，严式超率队由乌里雅苏台出发。11月，陈毅抽调军队秘密西进。旧俄势力不仅派兵阻挠，而且旧俄驻华公使和驻库伦总领事也一再向北京政府和陈毅交涉。中国方面顶住了旧俄的压力，坚持在乌梁海地区的行动。

1919年2月，中国军队在加大地区受到旧俄军队的打击。陈毅与库伦当局商量后，决定增派外蒙地方部队。乌梁海地区的人民也积极支援政府的军队。1919年6月22日，中国军队击溃旧俄军队，收复加大。7月，严式超到达加大，建立唐努乌梁海佐理专员公署。随后，中国军队收复克穆毕其尔，乌梁海全境在被沙俄侵占五年后，复归中国管辖。

因为俄国十月革命，俄新旧两党展开斗争，放松了对外蒙地区的控制，给了中国维护外蒙权益的机会。1918年中日两国缔结共同防敌军事协定，日本取得了在中国东北的军事活动权，并且对外蒙也居心叵测。皖系军阀政府虽然对外寻求日本的帮助，但是在外蒙问题上还是积极维护了主权。这一时期，皖系军阀政府抓住了有利时机，积极在外蒙活动，与外蒙当局合作，收复唐努乌梁海，抵制了新旧俄势力和日本方面的威胁，维护了中国对外蒙的主权。

中国1919年实现外蒙撤治，缘于日苏对外蒙的图谋。

日本对外蒙古地区早有觊觎之心。1916年袁世凯恢复帝制时，日本就策划了一起满蒙独立运动，但是由于列强及中国的反对，未能如愿。1918年初，俄国新旧两党在西伯利亚交战。日本利用这一时机，扶持被苏俄红军击溃的旧俄军官谢米诺夫在满蒙地区建立了反苏维埃武装。1918年末至1919年初，日本开始计划建立由布里亚特蒙古、内外蒙古等区域组成的“大蒙古国”。1919年1月，谢米诺夫在乌金斯克勾结布里亚特及蒙古部分王公会议独立，日军官列席。3月20日，谢米诺夫伙同内蒙的觉赖博克多，外蒙的桑尔染喇嘛，布里亚特的三比诺夫等人在中俄边境的达乌里亚举行会议。会议议决：由觉赖博克多于海拉尔筹设蒙古及布里亚特临时政府，并预定正式政府设于库伦或海拉尔；派代表赴巴黎和会要求各国承认。

虽然此时掌握着北京政府实权的皖系军阀对外依靠日本，但由于外蒙特殊而重要的地位，中国对日本在蒙边的活动积极防范，中国方面采取了两项措施，一是进行军事防御，二是通过外交努力。军事方面首先派兵驻扎在蒙边，外交方面是采取“以夷制夷”，希望美国、英国、法国能出面，制止日本煽动外蒙独立的活动。

苏俄出于对其东部安全的考虑，对外蒙时局也极为关心，此时也积极鼓动外蒙独立。1919年8月3日，苏俄政府向蒙古人民及蒙古自治政府发出宣言，宣称“蒙古从此已是一个自由的国家，……任何一个外国人都无权干涉蒙古的事务”，蒙古“有权在没有北京政府或彼得堡方面的任何监护的情况下，独立自主地同其他一切民族交往”，希望苏蒙能够迅速建交。

面对日苏在外蒙的积极活动，皖系军阀政府也更加关注外蒙问题。

1919年3月，谢米诺夫多次致电外蒙库伦当局，希望其与谢米诺夫结成同盟，否则将进兵外蒙。中国也加紧研究对策。1919年6月13日，北京政府于是任命徐树铮为西北筹边使，后令其兼西北边防总司令。虽然皖系军阀政府的目的之一是为继续保留强大的军队，同直系军阀斗争，将原来的参战军改称边防军，但是这一政策对外蒙是积极有效的。

谢米诺夫的武力威胁使库伦外蒙当局转向了北京政府。1919年8月4日晚，外蒙王公在库伦举行会议，反对谢米诺夫劝诱外蒙独立。13日，外蒙王公会议正式照会驻库伦办事大员陈毅，请其转报北京政府速派军队配合蒙军驻防蒙境。14日，外蒙王公推举车林为代表，向陈毅提出撤销自治。

事实上，早在1919年初，察哈尔都统田中玉针对谢米诺夫祸乱外蒙之事，就提出了“乘机将外蒙外交、军事、册封、矿产等权，收归中央”的主张輥，但当时的国际国内环境都不适合实现撤治。首先，中国内部各派军阀拥兵自重，关系紧张，内战一触即发；第二，徐世昌初任大总统，急于与南方护法军政府进行议和；第三，国际方面正值巴黎和会，美国提出的“民族自决”颇有市场，北京政府此时不敢擅自取消外蒙自治，以免列强干涉；第四，日本对外蒙之心，昭然若揭，当时若北京政府政策稍有失误，日本势必趁虚而入；另外，自清以来，中央对外蒙内政，向不干涉，北京政府经营多年，方使外蒙消除疑虑，此时提议撤治，难免招致外蒙不满。所以当时没有向外蒙库伦当局提议撤治。

8月的库伦会议后，陈毅即同库伦当局积极交涉撤治事宜，9月初拟定了《外蒙取消自治后中央待遇外蒙及善后条例》草案。由于陈毅是与外蒙王公代表私下里交涉，外蒙王公和喇嘛两派意见本就不统一，喇嘛派对此条款颇有争议，议和迟迟没有进展。10月，徐树铮到库伦视察，分析了陈毅此前与外蒙王公交涉存在的问题，将谈判的重点放在喇嘛派上，放弃了之前的草案，提出了简要的条款八条，提出具体问题撤治后再行商议。徐树铮向外蒙王公和活佛保证，外蒙“撤治”后蒙人的生活习惯和信仰完全自由，北京政府不加干涉，全蒙人民崇信活佛，亦可照旧称尊。在徐树铮的恩威并施之下，11月17日，库伦当局正式宣布外蒙取消独立，仍归属中国，声明此前与沙俄政府所订的各项条约“概无效力”。12月1日，北京政府令徐树铮“以西北筹边使督办外蒙善后一切事宜”。北京政府调陈毅回京，改任为豫威将军。1920年元旦，徐树铮在库伦举行册封活佛的大典，外蒙“自治”被撤销。这次外蒙“撤治”，维护了祖国的统一，保护了国家的主权，抵制了日俄在外蒙的阴谋，是北京皖系军阀政府的一个胜利，有着重大的政治意义。外蒙撤治后，徐树铮还在外蒙古做了许多有益于外蒙的事，如对外关系方面，积极筹款归还外蒙所欠俄债，派兵驻守俄蒙边界，谨防新、旧俄军队扰边；对内取消外蒙的旧债，设立边业银行，修建公路，创办日报，加强中华文化教育等，稳定了外蒙的政治、经济、文化秩序，促进了外蒙的发展。但作为皖系军阀的重要成员之一，徐树铮在外蒙的时间较少，不能集中全部精力治理外蒙。

1920年夏，直皖战争爆发，皖系战败，外蒙的局势又动荡起来。虽然北京政府再次委派陈毅主持蒙事，但因外蒙王公勾结旧俄匪军恩琴作乱，苏俄出兵外蒙，最终致外蒙脱离中国独立。

纵观1916-1920年间皖系军阀外蒙政策，有以下几点认识：

(一）虽然皖系军阀掌权之时，面临内忧外患，但对于外蒙米取的政策还是比较积极和有效的。

皖系军阀在掌权后，外有日本、沙俄、革命后苏俄对外蒙局势的干扰，内有直、奉军阀政权夺势、西南军阀护法军政府的威胁，面临重重困难，但是皖系军阀政府对于外蒙的局势一直比较关注。这一方面是因为外蒙有着特殊的政治地理位置，另一方面也是皖系军阀巩固政权的需要。十月革命前因沙俄在外蒙的势力较强，皖系军阀的政策以维护俄中关系，保护中国对外蒙的宗主权和在外蒙的利益为主。十月革命后，皖系军阀抓住有利时机，采取积极政策，不仅维护了外蒙的安定，还趁机收复了唐努乌梁海，维护了主权。对于日本与苏俄对外蒙的图谋，皖系军阀也能积极应对，尽力维护外蒙的稳定，抵制日苏对外蒙的阴谋，并于1919年实现了外蒙撤治，复归中国管辖。皖系军阀对于外蒙的政策，对于维护中国对外蒙的主权，维护外蒙的稳定及边界安全起了重要作用。

(二）皖系军阀对外蒙的政策是陈箓、陈毅、徐树铮等一些在外蒙的官员结合外蒙局势建议政府实现的，与这些官员的努力密不可分。

皖系军阀对外蒙的政策，是通过陈箓、陈毅以及徐树铮来具体实现的。比如陈箓根据外蒙的实际情况，建议政府设立唐努乌梁海佐理专员，成立外蒙库伦商会，调节库伦山西、直隶两省商人的矛盾；陈毅审时度势，建议政府出兵防范日本及苏俄在外蒙的行动，并趁机收复唐努乌梁海，促成外蒙王公提出撤销自治；徐树铮因势利导，实现外蒙最终撤治，并加强外蒙的各项建设等。皖系军阀对外蒙事务极为关注，敦促在蒙官员积极行动，抓住有利于保护和收回中国在外蒙主权的一切机会，对抵制列强对外蒙的争夺、维护外蒙的稳定与发展，起了重要作用。

(三）皖系军阀政府外蒙政策，受诸多因素的影响，有些方面未能尽如人意。

皖系军阀是继袁世凯后掌权的军阀集团，对内以武力统一为目的，对外出卖国家的权益以换取列强的支持，所以列强的态度直接影响了这一时期皖系军阀对于外蒙的政策。皖系军阀在外蒙问题上最初要考虑沙俄的态度，避免对外蒙事务关注过多会引起沙俄的干涉；后来又受日本的胁迫，出于借日本支持武力统一中国与防卫日本对中国满蒙地区的侵扰的双重目的，参与了对苏俄的武装干涉；对日本在外蒙扶植匪军作乱，积极防范；担心列强的反对，对外蒙撤治问题谨小慎微，等等。可以说，列强的态度是影响皖系军阀外蒙政策的首要因素。

此外，皖系军阀外蒙政策的成败也与当时国内的政治斗争息息相关。皖系军阀掌权时期，国内政治斗争复杂。皖系军阀自始至终忙于与各派系的斗争，先是取消护国军政府，重开国会，接着是与黎元洪的府院之争，进而张勋复辟，孙中山发动护法运动，1918年以后，直皖矛盾逐渐激化。复杂的政治环境使得皖系军阀政府对外蒙问题没有太多的时间与选择，政策也缺乏连续性。所以在沙俄侵入唐努乌梁海时，未能做有力回击；俄十月革命之后，也未在外蒙采取强硬措施，迅速收回外蒙。尽管因为内部斗争，措施不很及时，皖系军阀政府还是利用较有利的时机，对外蒙采取了较积极的政策，维护了边疆的安全与稳定。

总之，皖系军阀政府统治时期对外蒙采取了许多政策，做了很多努力，稳定了外蒙秩序，维护了中国在外蒙的权益，收复了被沙俄侵占的唐努乌梁海，抵制了苏俄、日本对外蒙的图谋，实现了外蒙撤销“自治”。这些政策对于外蒙产生了重要影响。虽然因为内外因素外蒙问题未能尽如人意，但皖系军阀对外蒙的积极政策是值得肯定的。外蒙最终脱离中国，给我们留下了深深的遗憾，发人深思。皖系军阀在外蒙政策上的得与失，揭示了在对外关系上独立自主的重要性，也说明国家的安定团结是进行各项建设的根本。在当今世界，独立自主，和平外交，稳定与发展，有着更广泛的意义和影响。以史为鉴，我们更应珍惜和维护世界和平！（作者简介：应俊，鞍山师范学院社会发展学院副教授。文章来源：《求索》2013年第9期。）