摘要：两千多年的中国专制政治历史中，君权和相权为代表的中枢权力之争伴随始终，对于那些极力维护自己的统治地位君主来说，坐皇位如坐针毡。出于维护皇权及封建统治的整体利益的需要，历代君主无不穷其智慧精力制衡和平衡各种权力，来达到巩固皇权的目的，维护皇权的稳定和地位。

中图分类号：D691 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）33-0024-02

明代官修正史《太祖宝训》中明太祖朱元璋说：“朕每燕居，思天下之事，未尝一日自安，盖治天下犹治丝，一丝不理，则众绪棼乱，故凡遇事，必精思而后行，唯恐不当，致生奸弊，以殃吾民，以此不敢顷刻安逸。”这种不安有内部的也有外部的。为消除对皇权构成威胁的各种因素，使国家机器在正常的轨道上运行，就需要在皇权的控制之下建立相互制约、权力平衡的行政体制以及权力执行的机构，这个权力系统就形成了政府。但是政府是皇帝的政府，在皇权专制体制下，皇权在政府权力的分配与运行中占有重要地位和绝对优势，但是绝对专制仅仅是理论上存在，在实际的权力运作过程中，皇权只有在其他权力的配合下，才能完成真正意义上的集权。皇权的绝对权威与皇权载体的局限性使相权应运而生，相权实际上是皇权的一种延伸，是在中央集权体制下形成的用于稳定皇权的一种权力补充。皇权的稳定与巩固离不开通过分化权力达到权力集中的一般形式，而在这种形式中最能有效起到保护皇权的手段就是确立相权，并且利用相权来维护皇权体制。但是如果皇权不能有效驾驭相权，或权力的分配体制下本身不利于皇权对相权约束控制，相权就会对皇权构成威胁，或者取而代之。因此，中国古代政府权力的分配与制衡体制是一个大学问。

夏朝的世袭制，商朝的宗法制，周朝的分封制使权力问题开始显现。夏商周三代权力按身份等级分配，行政机构混于血缘宗族，官吏职能交叉，分工不明，政治制度建设简单，中央集权无从建立，对权力的制衡主要依靠道德伦理来实现，如《周礼》强调的“亲亲、尊尊”两条基本原则。春秋战国时期，各诸侯国家为了生存，大刀阔斧地进行着政治、经济、文化等制度的改革，中央集权和君主专制制度初步形成，更多的势力参与治国理政，相互间的利益取代了宗法和血缘，伦理已经对权力失去有效的制衡，所以新的制衡理念和机制在这个时候迅速发展。首先是儒家在“人性善”的基础上提出来道德制衡思想。其次是法家“以法为本”的权力制衡观。《商君书・壹言》说“治法明，则官无邪”。“法平则吏无奸。法已定矣，不以善言害法”。韩非子以爵禄和严刑峻法的赏罚手段控制群臣，以刑名之术，察奸之术任用、监督、考核臣下的种种设计，为君主专制集权的建立和维护提供了重要依据，为以后历代王朝权力制衡机制的设计提供了理论基础。再次是道家的“无为而治”。认为“人法地，地法天，天法道，道法自然”。以“超然”的态度看待权力，以“无为”境界启发权力执掌者，以天地共生，万物合一的理念，化解现实中人们对权力的执着，这一切为权力的理性行使指明了方向，划定了轨道。

秦统一天下后，推行郡县制，皇权至高无上，《史记・秦始皇本纪》中“天下之事无大小皆决于上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中程不得休息”。采取了一系列措施来建立一套适应中央集权的中央官制，即以丞相为首的三公九卿制的中央政府行政体制。这个体制在皇帝直接领导和监督下，丞相总管全国行政，太尉执掌军政，御史大夫负责群臣奏章，有监察职能。丞相不仅不掌军权，而且受到御史大夫的牵制。《汉书・朱博传》中，朱博对丞相、御史大夫两者的关系描述为：“高皇帝以圣德受命，建立鸿业，置御史大夫，位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临，历载二百年，天下安宁。”到了汉武帝时设“中朝制”，以控制外朝丞相权力的膨胀，他从自己近侍亲信中培养政治力量，以内制外。从汉武帝起，历经东汉、魏晋，逐步完成了这样的转变，即从秦汉的丞相制度转入到隋唐的三省六部制。

三省六部制是隋唐的中央政府管理制度。唐时的中央政府体系是以太师、太傅、太保三师，太尉、司徒、司空三公为首，但是仅作为奖赏功勋的最高荣誉，不掌实权。尚书、中书、门下、秘书、内侍五省，以前三省为主的中央辅政机构。尚书省下设六部、九寺、五监，是国家人事管理、经济、文教、军事、法律制造修建等行政事务的重要执行机构，在整个中央行政管理体系中处于核心位置。这种体系在唐代以法典的形式固定下来，基本因循到宋代，对后世的影响较大。唐三省制的建立，使宰辅权力分配、制衡体制向更高层次发展。宋朝皇帝为了集中军权，把军队的调动权和统帅权严格加以区分。使得“兵无长帅，帅无常兵”。在唐宋时期，以皇权为主，相权为辅的帝制时代权力制衡达到了巅峰。

到了明代初年，沿用元制，尚书六部隶属中书省。元代中央政府以中书省、枢密院、御史台三大体系分掌政、军和监察，对政权的稳定起了重要作用。但是机构设置比较粗糙。朱元璋废中书省后，六部地位发生重大变化。六部地位提高、权力增大的同时，朱元璋设六科给事中，即在六部每部各设都给事中一人，左右给事中若干名，掌侍从规劝、补阙拾遗、稽查六部百司之事。明代的军队由五军都督府（前、后、左、中、右）分别统帅，五军都督府由皇帝直接指挥，只有统兵权；此外，还设兵部，掌握军队的调动权。兵部有出兵之令，无统兵之权，五军有统兵之权，而无出兵之令。明代的内阁有首辅、次辅、群辅之分。内阁既受皇帝的操纵，又受宦官的制衡，制约了权力的行使，不能同秦汉时的丞相，唐宋时的三省相比。而清代的军机处如清时的赵翼《檐曝杂记》所述：“只供传述赡撰，而不能稍有赞画于其间”。一切由皇帝裁决，其职权逊于明代六阁。明清权力的制衡逐渐失去作用，一切皆有皇帝一人独断，权力制衡体制开始走向衰落。

任何政治制度的建立都不是单纯的理论构想和设计，而是社会历史发展的产物，是现实社会生产力和生产关系状态的反映。权力制衡机制的建立体现了一个社会，一个国家的整体现实和需要，它是不同利益集团在政治关系中的要求和主张的集中体现，反映出社会各方力量的对比和斗争。在两千多年皇权专制社会里，小农经济占主导地位，是社会经济的基本形态，作为构成社会主体的农民保守、封闭、分散、孤立，他们无法形成一个组织，无法凝结成一个有力量的社会集团。马克思在分析小农经济特征时说：“小农的生产方式使得广大农民互相隔离，他们不能自己代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高在上的权威，是不受限制的政府权力。这种权力保护他们不受其他阶级的侵犯，并给予他们恩惠。归根到底，小农的政治影响表现为行政权力支配社会”[1]。正是小农经济高度分散导致了专制社会国家权力的高度集中。广大的小农无力以正常的方式提出任何个体的要求和利益主张。在现实政治生活中，未形成任何一支社会力量能够对皇权政府进行挑战和制衡。

中国古代君主专制体制中，皇权垄断了全部国家政治、经济、社会文化等有效资源，《史记・秦始皇本纪》如是说：“六合之内，皇帝之土，人迹所至，无不臣者”。维护皇权的神圣与权威，巩固自上而下的皇权一统秩序是国家政治生活的全部内容。两千多年的封建帝制，政治的黑暗，权力的腐败，皇帝费尽心机来通过各种手段来巩固自己的权力，制衡群臣的势力，但最终还是亡国灭族，也给予我们很多思考和启示。

1.权力制衡是一个整体的结构，不能局部制衡，局部制衡反而会增加腐败，产生权力贿赂。权力制衡的根本动力来源于权力所有者，来源于权力所代表的社会利益集团，当权力所有者与执掌者发生分离，或者当一个社会同时存在相互抗衡的不同利益集团时，权力的制衡就是必然。

2.权力制衡是一个过程，不是一种形式，既要重视程序，也要重结果。中国的传统思想中历来重视实体而轻程序，在伦理化、权威化的行政过程中，程序被视为多余。没有人能够给潜移默化式的道德教化过程规定一个固定的流程，也没有为强权政治设定必须地步骤和方法。权力制衡应该制度化，程序化，并有相应的法律作为保障。同时对制衡的结果应该有制度性的评价，对制衡失度、失当的行为要有相应的救济制度和调查程序。

3.权力制衡不仅仅是权力制衡权力，还要辅之以道德、法律、权术手段。在“伦理政治”的现实中，道德是权力控制的第一道防线，可谓“用人行政，维在治心”。在道德自律外，外在的法律制度监控不可或缺，以道德手段防患于未然，以法律和权术手段察其非法，治理乱用权力的行为。道德、法律、权术三个手段各施其能，相互配合和补充，采用灵活多样的方式来制衡权力。

4.权力制衡的前提应该是经济独立，利益独立，民众参与。专制政治本身产生了权力制衡的必要，但是悬殊的君臣力量对比，决定了其权力制衡的失败。所以要权力制衡要经济独立，利益独立，重视民意。在“主权在民”的原则下，民众广泛地参与权力监督，把权力的分配，行使，效果置于全民视野中，这是一种低成本，高收益的权力制衡方式。同时，要保证信息的真实，程序的合理合法，权力运行过程的公开透明。

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